让古镇开发更“有文化”，需从制度上鼓励原住居民参与

2025 年5月1日，《广东省历史文化名城名镇名村保护条例》 （以下简称广东《条例》）施行。其中第36条明确要求“商业化运营需尊重居民意愿”，“原住居民在原址居住，从事与当地特色产业相关的生产经营活动”。

上海名镇名村的保护利用，多引入大型企业进行开发、建设和商业化运营，需要考虑投资回报率，易与居民社区生活权益、意愿发生碰撞。上海如何处理古镇（指的是名镇名村中的历史风貌区）中的商居关系？广东《条例》对上海有什么启发？

2025年5月下旬，澎湃研究所研究员采访华东师范大学法学院教授凌维慈、上海师范大学哲学与法政学院副教授李泠烨和同济大学建筑与城市规划学院教授张松以及某古镇开发运营管理方相关负责人，探究以上问题。

上海奉贤，青溪老街。视觉中国 资料图

上海古镇开发以商居分区、异地安置为主

上海名镇名村的更新，融入在“城中村”改造项目中，大部分在“十三五”时期启动、“十四五”时期逐步进行，采取就近“平移”、居民“上楼”和少量原址回迁的方式安置原住居民。

2016年，上海明确要“推进本市历史文化名镇名村保护与更新利用实施”，在“十三五”期末完成若干名镇名村保护和更新项目，使上海名镇名村呈现出“与上海国际化大都市相得益彰的江南水乡生态景观” ，并采取政府主导、多方参与的形式。 

2021年引入金茂集团的浦东新区康桥镇沔青村的横沔古镇（已退出国家级历史文化名镇名村名录），2018年启动收储并进行整体搬迁，村民平移到农民集中居住区，居民接受货币或保障房安置。

2023年引入瑞安集团的闵行区浦江镇革新村召稼楼古镇，2022年被认定为“城中村”改造项目 ，由镇里给出“风貌奖励+残值评估”的建房补贴，调动村民实行“统规自建”，将上百户村民从16个分散居住点平移到了2个集中居住点。

保护性征收的底层逻辑是“房地产开发式”思维

房地产开发思维的核心是通过改变土地用途、提升容积率、引入高价值业态（商业、高端住宅、办公）来实现土地增值和快速回报，追求“经济效益最大化” 。

前述“平移”“上楼”等安置方式，符合这一思维。某上海古镇平台公司相关负责人表示，“平移”“上楼”一是可释放核心区土地（房屋）统一进行商业业态策划，也可用于“高价值开发”，缩短回笼资金周期。某古镇管理部门负责人则表示，“平移”“上楼”既方便平台公司对房屋进行修缮利用改造，又降低管理协商沟通成本，同时能释放一定建设用地指标，为后续村镇发展腾挪空间，“但问题是目前财政普遍吃紧，能用于保护性征收的资金也在减少。”

保留原住居民的开发模式，被开发运营方认为既不“高效”也不“赚钱”。该负责人表示：“‘上宅下店’‘前店后宅’（或前店中宅+跨河后花园）的传统空间模式，其实很难符合现代商业建筑的消防等标准；另外，由于原住居民夹杂其中，单个商业面积太小、不连贯，不符合大型企业的需要，很难招到‘大型企业’”。他还表示，保留大量的原住居民开店、居住，容易导致古镇出现水质环境污染等问题，会影响景区能级、品质，且推高管理和修缮成本。 

但符合开发者、运营者利益的方式，也有可能不符合社会、文化维度的考量。古镇居民老龄化程度高，有些居民很可能出于对“老房子”的情感、生活便利度、设施服务的可达性等各种原因，不愿搬迁，即使补偿足够，也未必能符合其意愿。

事实上，古镇保护必须注意居民权益保护的理念可追溯到50年前。研究指出，ICOMOS《布鲁日决议》提出对历史城镇进行修复和保护时“必须对其居民的权利给予应有的关注”“必须允许处境不利的人有权继续住在他们的老旧住所”“必须找到适当的办法解决由此产生的财政问题”。

2024年，国际古迹遗址理事会第四届大会通过《关于历史性小城镇保护的国际研讨会的决议》进一步指出原住居民搬走带来的影响：“如果任由它们与过去的联系萎缩，这些国家的民族和文化身份将无法弥补地变得贫瘠。”原住居民若能原址居住，会延续原有生活形态，因而使其历史文化价值更为完整、独特。

广东《条例》意义：鲜明地偏向文化价值导向

华东师范大学法学院教授凌维慈认为，广东《条例》第36条是一种文化意义上倡导性、鼓励性的条款，拓展了文化遗产价值的范围（包括“社会系统”“生活样态”），价值导向上更加鲜明地表达了对文化遗产价值的重视；不过，凌维慈补充道，广东《条例》第36条若要真正“落地”，还需要明确更多细节和配套政策来支撑，如定义“原住居民”一词。凌维慈指出：“中国‘原住居民’一词以往只在国家公园制度中出现过，法律法规中并不多见，更多地出现在社会学、人类学研究中。所以，以往名镇名村内居民权益还是以《中华人民共和国民法典》中的物业权利人、利害关系人来定义。” 

专家学者认为，上海历史文化名镇名村保护，可从前期保护规划阶段更加倾向于“原住居民”。

一是规划前期，在确定范围时，引入公众参与机制。上海师范大学哲学与法政学院副教授李泠烨表示，要真正保护原住居民权益，是非常复杂的过程，可能需要把其参与机制提前到（历史文化名镇）保护规划的制定阶段：“现在的保护规划，只在最后的分期实施方案阶段对这一内容有所涉及，而古镇保护需要规划用途转换、修缮或新建、扩建和改建，均会对其中居民权责有着不同影响。” 

凌维慈进一步指出，保护范围的划定一方面“决定相关主体能否获得相应政策扶持（如财政补贴或其他促进措施）”，另一方面“对主体原有行为施加新的限制或义务”，直接关联后续的法律效果，所以“绝不能仅由行政机关和部分专家单方面决定，而必须建立并保障有效的公众参与机制，确保程序的公开性与透明度”。换句话说，保护范围的划定不应该只看“是否值得保护”，也要关注“有没有能力保护”。

二是以基层自治组织、商业组织为中介，推动居民参与古镇的经营，并建立产权主体的收益分享机制。同济大学建筑与城市规划学院教授张松认为，调动居民参与古镇保护的积极性，需要根据合适比例测算分成，给多个产权主体分享经营收益：“日本小城镇居民以志愿者甚至雇员身份参与社区组织，参与小城镇更新、发展事务。”不过，由于需要规避风险，需要和分散产权人签订协议，需要如居委会、村委会或商居联盟等中介组织来推动。

其实，这一模式目前已在近期更新的奉贤区青村镇的青溪老街有所应用。老街上830户居民以社区自治金30万元作为启动资金，成立集体所有制企业“上海青溪墨涟居文化交流中心”，由居民担任员工（如咖啡师、手作导师、传菜员等），提供团建、非遗体验、餐饮等服务，收益归全体居民共享。运营一年多累计创收17万元，既带动周围餐饮住宿等商业发展，又增加就业，也为社区建设增加资金支持 。但该案例是否具有可复制性，以及是否能保证资金运营收支平衡，尚待进一步求证。

在古镇特质逐渐同质化的当下，更“有文化”成了普遍追求。而原住居民的参与，其实在文化特质的保存中起到重要作用。如何在已有的商业化运营开发中设置机制，以促进原住居民参与，值得在古镇管理部门、开发运营方在商居关系的协调实践中进一步探索。

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